Tillögur Vinstrihreyfingarinnar - græns framboðs að svari til mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna
Starfshópur Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um sjávarútvegsmál hefur í samráði við stjórn og þingflokk unnið tillögur að æskilegu svari til mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna. Tillögurnar eru af hálfu VG einnig hugsaðar sem almennt innlegg til málsins, til málefnalegra skoðanaskipta og upplýstrar umræðu. Þær eru okkar framlag í því skyni að takast megi góð þverpólitísk samvinna um endanlega úrlausn málsins. Tillögur VG að svari eru eftirfarandi:
1. Mannréttindanefnd Sþ verði í svari íslenskra stjórnvalda fullvissuð um að þau taki niðurstöður nefndarinnar mjög alvarlega og muni gera sitt ítrasta til að mæta áliti hennar.
2. 1. gr. laga um stjórn fiskveiða verði breytt á þann veg að inn í markmiðshluta greinarinnar komi orðið jafnræði og hljóði greinin þá á eftirfarandi hátt: „Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu um leið og jafnræðis verði gætt við úthlutun afnotaréttar og aðgengi að hinni sameiginlegu auðlind. Úthlutun veiðiheimilda skv. lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.“
3. Íslensk stjórnvöld munu þegar hefja vandaðan undirbúning að nauðsynlegum lagabreytingum í því skyni að gera það mögulegt að innkalla aflaheimildir frá núverandi handhöfum. Endurráðstöfun þeirra verður að framkvæma þannig að jafnræðis sé gætt við úthlutunina í samræmi við álit mannréttindanefndarinnar. Um leið er ljóst að gæta þarf meðalhófssjónarmiða og sanngirni gagnvart núverandi handhöfum og tryggja þeim eðlilegan aðlögunartíma til að forðast kollsteypur og að réttur þeirra verði ekki fyrir borð borinn, sbr. tölulið 7.
4. Til að flýta fyrir og hefja þegar aðlögun að framtíðarskipan mála munu stjórnvöld tryggja með lögum að unnt verði frá og með næsta fiskveiðiári að halda eftir hluta þeirra aflaheimilda sem leigðar eru innan ársins (t.d. 5%), þegar til endurúthlutunar kemur að ári.
5. Fest verði í lög að skapist forsendur til að auka heildarafla í einstökum tegundum umfram jafnstöðuafla allmargra undangenginna ára (t.d. 3-5 ára) verði slíkt svigrúm notað að hluta eða öllu leyti til að flýta innleiðingu hins nýja stjórnunarfyrirkomulags.
6. Við endurráðstöfun þeirra aflaheimilda sem til ríkisins koma með þessum hætti verða jafnræðissjónarmið sérstaklega höfð í huga um leið og þess verður kappkostað að styrkja stöðu minni sjávarbyggða og byggja þar upp vissan lágmarksafnotarétt, frumburðarrétt viðkomandi strandsvæða. Þar verði um óframseljanlegar byggðatengdar aflaheimildir að ræða. Með almennum leikreglum verði ætíð tryggt að jafnræðissjónarmiða sé gætt um leið og önnur markmið fiskveiðistjórnarlaga eru tryggð, þ.m.t. hagkvæm nýting auðlindarinnar, umhverfisvernd og sjálfbær þróun.
7. Íslensk stjórnvöld munu þegar á þessu ári hefja heildarendurskoðun laga um stjórn fiskveiða og verður álit mannréttindanefndar Sþ haft til hliðsjónar við þá endurskoðun. Leitað verður eftir þverpólitískri þátttöku í þeirri endurskoðunarvinnu þannig að hafðir verði með í ráðum fulltrúar allra þingflokka, sem og helstu heildarsamtaka útgerðar- og fiskvinnsluaðila, sjómanna og fiskverkafólks, sjávarbyggða og annarra sem málið varðar sérstaklega.
8. Íslensk stjórnvöld munu sjá til þess að mannréttindanefnd Sþ fái reglubundið upplýsingar um framvindu málsins og verði upplýst um hvert einstakt skref sem stigið verður til að koma til móts við álit nefndarinnar.
Greinargerð Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna og tillögur að svari.
Þann 24. október 2007 komst mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna að niðurstöðu þess efnis að fiskveiðistjórnkerfi Íslendinga brjóti í bága við mannréttindasamning um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi sem Íslendingar eru aðilar að. Nefndin óskaði eftir upplýsingum innan 180 daga um ráðstafanir sem þá hefðu verið gerðar til að fylgja niðurstöðunni eftir. Rétt er að ítreka vægi þessarar niðurstöðu mannréttindanefndarinnar sem ekki er aðeins ráðgefandi heldur hafa Íslendingar skuldbundið sig til að fylgja niðurstöðum hennar í samræmi við það sem felst í undirritun alþjóðlegs samnings sem þessa.
Vinstrihreyfingin – grænt framboð leggur þunga áherslu á, að áður en frestur til að bregðast við áliti mannréttindanefndarinnar rennur út þann 12. júní 2008 liggi skýrt fyrir, hvernig íslensk stjórnvöld hyggjast bergðast við. Það er eðlileg og lýðræðisleg krafa að haft verði þverpólitískt samráð um þær aðgerðir sem ráðist verður í til að koma til móts við álit nefndarinnar og þær breytingar á stjórnkerfi fiskveiða sem nauðsynlegar eru í því skyni. Jafnframt eiga íslensk stjórnvöld að fullvissa mannréttindanefndina um að hún verði upplýst um framgang málsins jafnóðum.
Harðar deilur hafa staðið um stjórn fiskveiða í meira en tvo áratugi. Um fá einstök mál hefur verið tekist á í þjóðfélaginu af jafn mikilli hörku enda miklir hagsmunir í húfi. Þrátt fyrir ákvæði laga um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar hafa aflaheimildir verið markaðsvæddar, með þær farið sem ígildi einkaeignarréttar og þær safnast á æ færri hendur. Framhjá því verður heldur ekki litið að markmið núverandi laga um stjórn fiskveiða hafa ekki náðst og þróunin sumpart orðið í þveröfuga átt. Störfum í sjávarútvegi hefur fækkað og þau flust frá sjávarbyggðum andstætt markmiðinu um að tryggja atvinnu og efla byggð í landinu. Þótt ýmsir nytjastofnar séu í viðunandi ástandi stendur þorskstofninn, mikilvægasti nytjastofn landsmanna, höllum fæti sem leiddi sl. sumar til ákvörðunar um þriðjungs niðurskurð þorskveiðiheimilda. .Þá hefur sú hagræðing sem lögin áttu að stuðla að reynst afar sársaukafull og tvíbent, m.a. vegna hárrar verðlagningar á aflaheimildum, með tilheyrandi skuldasöfnun og erfiðleikum í fiskveiðum og vinnslu.
Taka þyrfti fjölmarga aðra þætti en fiskveiðistjórnunina til gagngerrar endurskoðunar. Líta þarf á verndun og nýtingu lífrænna auðlinda hafsins í heildstæðu samhengi með sjálfbæra þróun að leiðarljósi og stórefla þarf rannsóknir á sjávarvistkerfum, nytjastofnum og áhrifum veiða og veiðiaðferða. Setja þarf verndun náttúrufars og lífríkis hvarvetna í forgang og framfylgja varúðar- og vistkerfisnálgun í fiskveiðum samhliða því að treysta byggð og atvinnu sem víðast og skapa sem mest verðmæti úr sjávarauðlindunum innanlands. Verkefnið framundan er viðamikið og tekur til margra ólíkra félagslegra, efnahagslegra og umhverfislegra þátta.
Það er því brýnt að sem fyrst verði ráðist í að endurskoða lög um stjórn fiskveiða í heild sinni, eins og Vinstrihreyfingin – grænt framboð hefur áður lagt til. Fyrsta skrefið í þessum efnum er hins vegar að tryggja að íslensk yfirvöld bregðist sómasamlega við úrskurði mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna og að allra leiða sé leitað til að ná sem mestri þverpólitískri sátt um fullnægjandi svar til nefndarinnar. Líta ber á niðurstöðu mannréttindanefndarinnar sem tækifæri og enn ein rök til að breyta fiskveiðistjórnarkerfinu til betri vegar og ná þannig meiri sátt um einn helsta atvinnuveg þjóðarinnar.
I. Hvað felst í áliti mannréttindanefndarinnar?
Tveir íslenskir sjómenn, Erlingur Sveinn Haraldsson og Örn Snævar Sveinsson, kvörtuðu til mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna haustið 2003 vegna íslenska fiskveiðistjórnunarkerfisins. Nefndin tók kvörtunina til umfjöllunar og komst að eftirfarandi niðurstöðu:
Þótt nefndin telji að markmið aðgreiningarinnar sem aðildarríkið gerði, nánar tiltekið að vernda hin takmörkuðu gæði sem fiskistofnar á Íslandsmiðum eru, sé lögmætt, þá verður nefndin að taka afstöðu til þess hvort hún sé byggð á sanngjörnum og málefnalegum viðmiðum. Nefndin bendir á að sérhvert kvótakerfi sem ætlað er að stjórna aðgangi að takmörkuðum gæðum skapi, að vissu marki, forréttindi fyrir kvótahafa á kostnað annarra án þess að því verði óhjákvæmilega jafnað til mismununar. Um leið bendir nefndin á sérstök atvik málsins: Annars vegar segir í upphafsgrein laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign þjóðarinnar. Hins vegar, aðgreining byggð á aflareynslu á viðmiðunartímabilinu, [1. nóvember 1980 til 31. október 1983] sem kann upphaflega að hafa verið sanngjörn og málefnaleg sem tímabundin ráðstöfun, varð ekki aðeins varanleg við setningu laganna heldur breytti upprunalegum rétti til hagnýtingar og afnota á almannaeign í einkaeign: Úthlutaðir kvótar sem upprunalegir kvótahafar nota ekki lengur geta verið seldir eða leigðir á markaðsverði í stað þess að vera skilað til ríkisins og endurúthlutað til nýrra handhafa í samræmi við sanngjörn og réttlát viðmið. Aðildarríkið hefur ekki sýnt fram á að þessi sérstaka gerð og tilhögun við útfærslu kvótakerfisins samræmist kröfunni um sanngirni. Þótt nefndin þurfi ekki að svara því hvort kvótakerfi til nýtingar á takmarkaðri auðlind samræmist samningnum sem slíkum, er það afstaða hennar með hliðsjón af málsatvikum að hinn varanlegi einkaeignaréttur veittur upprunalegum handhöfum kvótans til óhagræðis fyrir kærendur sé ekki byggður á sanngjörnum forsendum. (s. 20)
Af þessu er ljóst að nefndin gerir fyrst og fremst athugasemd við framsal aflaheimilda sem breytir afnotarétti á almannaeign í nokkurs konar einkaeign. Aðgreiningin á grundvelli veiðireynslu sem felst í því að einn tiltekinn hópur öðlast eignarrétt, ekki einungis afnotarétt, umfram aðra, samræmist ekki kröfu nefndarinnar um sanngirni. Að sama skapi stenst fiskveiðistjórnunarkerfið ekki jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um sömu meginreglur.
Niðurstaða mannréttindanefndarinnar er að Ísland sé samkvæmt mannréttindasamningnum og valkvæðri bókun skuldbundið til að „veita raunhæfa og aðfararhæfa úrbót“ og í framhaldi óskar nefndin eftir „upplýsingum frá aðildarríkinu innan 180 daga um ráðstafanir sem gerðar hafa verið til að fylgja eftir skoðunum nefndarinnar.“ (s. 21)
II. Möguleikar íslenskra stjórnvalda
Vinstrihreyfingin – grænt framboð telur mikilvægt að ráðist verði strax í úrbætur á núverandi fiskveiðistjórnarkerfi í samræmi við niðurstöðu mannréttindanefndarinnar. Mannréttindanefndin gefur ekki skýr fyrirmæli um í hverju slíkar úrbætur eigi að vera fólgnar, þ.e.tjáir sig ekki um tæknilega útfærslu eða fyrirkomulagið sjálft. Hitt er ljóst að slíkar breytingar þurfa að leiða til meira jafnræðis milli aðila í greininni í aðgengi að sjávarauðlindinni, þ.e. sameiginlegri auðlind í þjóðareign.
Varanlegasta breytingin, og sú sem beinast liggur við að innleiða, er að hefja endurráðstöfun aflaheimilda og eftir atvikum annars konar afnotaréttar, að undangenginni innköllun í einhverju formi, þannig að gætt sé jafnræðis. Þar koma fleiri en ein leið til greina. Vinstrihreyfingin – grænt framboð hefur lengi talað fyrir grundvallarbreytingum á fiskveiðistjórnarkerfinu sem samrýmast fullkomlega niðurstöðu mannréttindanefndarinnar. Flokkurinn er engu að síður reiðubúinn til að skoða jafnframt aðrar vænlegar leiðir sem fullnægt geti kröfum mannréttindanefndarinnar og útilokar engar þeirra fyrirfram.
Hér er mögulegum aðferðum eða leiðum skipt í fernt. Í fyrsta lagi er um að ræða leiðir til að kalla inn aflamark eða hluta þess. Í öðru lagi eru leiðir til að endurráðstafa hinu innkallaða aflamarki. Þessi aðgreining er til að leggja áherslu á að mismunandi leiðir til að innkalla aflamark eru óháðar því hvernig aflamarkinu er svo endurráðstafað. Í þriðja lagi er nefnd möguleg leið til að svara mannréttindanefndinni utan við aflamarkskerfið og í fjórða lagi er vikið að auðlindagjaldtöku þó nokkuð ljóst sé að gjaldtaka mætir ekki ein og sér kröfum nefndarinnar, samanber þá gjaldtöku sem til staðar er í núverandi kerfi.
A. Innköllun
A.1. Almenn innköllun aflaheimilda
Nærtækasta leiðin til að bregðast við áliti mannréttindanefndarinnar er að undirbúa nú þegar innköllun og endurráðstöfun heildaraflaheimilda stig af stigi, eins og lagt er til í sjávarútvegsstefnu Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs frá árinu 2003. Þar er gert ráð fyrir að 5% aflaheimilda verði innkallaðar árlega. Til þess hins vegar að auðvelda útgerðinni aðlögun að breyttum aðstæðum verði henni gert mögulegt að halda eftir 3% af þeim 5% sem árlega eru innkallaðar fyrstu 6 árin. Þessum 3% aflaheimilda héldi útgerðin sem einskonar „biðkvóta“ og greiddi fyrir hann með sérstökum afnotasamningi við ríkið til sex ára. Að sex árum liðnum bætast þessi 3% aflaheimilda ár frá ári við þær sem innkallaðar eru árlega (þ.e. 5%).
A.2. Innköllun aflaheimilda sem eru leigðar og/eða framseldar
Sértækari leið sem einnig kemur úr smiðju Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs og hægt er að hefjast handa við nú þegar er að hluti (t.d. 5%) þeirra aflaheimilda sem leigðar eru á hverju fiskveiðiári gangi til ríkisins þegar til endurúthlutunar kemur. Með því mætti jafnframt reisa skorður við leiguviðskiptum sem leitt hafa til þess að minni útgerðir verði í sífellt meiri mæli illa settir leiguliðar. Með endurráðstöfun hinna innleystu heimilda gæti skapast aukið öryggi og festa í viðkomandi sjávarbyggðum og bætt staða fyrir litlar útgerðir, samhliða því að nýliðun yrði möguleg í greininni. Slíkar aflaheimildir gætu myndað sérstakar byggðatengdar og óframseljanlegar heimildir sjávarbyggðanna, þar á meðal á minni stöðum sem fyrst og fremst hafa byggt á sjávarútvegi.
A.3. Úthlutun á nýjum grunni umfram tilteknar lágmarksaflaheimildir
Í þriðja lagi mætti hugsa sér að ganga frá því fyrirfram að aflaheimildir héldust óbreyttar fyrir vissan lágmarksafla en þegar að því kæmi að afli yrði aukinn umfram þau mörk yrði þeim heimildum úthlutað að hluta eða að öllu leyti á nýjum grunni. Til dæmis mætti miða við að aflaheimildum upp að meðaltalsafla síðastliðin 3-5 ár yrði úthlutað með óbreyttum hætti en heimildum umfram það yrði, þegar til kæmi, ráðstafað að hluta eða öllu leyti á nýjum grunni. Yrði þessi leið farin þyrfti að gæta þess sérstaklega að ekki væri litið svo á að lágmarksaflaheimildirnar mynduðu eignarrétt enda beinist gagnrýni mannréttindanefndarinnar einmitt að slíku.
A.4. Ráðstafanir vegna sjávarbyggða í sérstökum vanda
Í fjórða lagi gæti komið til greina að sett yrði í lög ákvæði um að ríkið gæti stöðvað eða gengið inn í viðskipti með aflaheimildir sem beita mætti þegar útlit er fyrir að sjávarbyggðir sem alfarið eða að stærstum hluta byggja á sjávarútvegi eru í þann veginn að missa heimildirnar frá sér þannig að það bryti augljóslega í bága við fyrstu grein fiskveiðistjórnunarlaganna. Þar yrði um sértæka byggða- og jafnræðisráðstöfun að ræða sem einkum væri ætluð minnstu og sérhæfðustu sjávarbyggðum á einangruðum atvinnusvæðum og styðja þyrfti ótvíræðum rökum í hvert skipti. Veiðiheimildum sem þannig færðust á hendur ríkisins gegn greiðslu bóta og/eða með yfirtöku skulda yrði að sjálfsögðu endurúthlutað þannig að samræmdist niðurstöðu mannréttindanefndar Sþ og yrðu þær óframseljanlegur byggðatengdur grunnréttur viðkomandi sjávarbyggða.
B. Endurráðstöfun innkallaðra aflaheimilda
Hin almenna regla um endurráðstöfun innkallaðra aflaheimilda verði sú að þriðjungi þeirra verði endurráðstafað á hverju ári á opinberum leigumarkaði þannig að útgerðum gefist kostur á að leigja þær til allt að sex ára í senn samkvæmt skýrum og gagnsæjum leikreglum. Fiskvinnslum sem stunda frumvinnslu sjávarafurða gefist einnig kostur á að bjóða í aflaheimildir í hlutfalli við raunverulega vinnslu þeirra undangengin ár samkvæmt nánari reglum. Leigutekjum vegna þessara aflaheimilda skal skipt milli ríkis og sveitarfélaga eftir nánari reglum sem settar verði.
Annar þriðjungur þeirra aflaheimilda sem innkallaðar verða á hverju ári verði bundinn við sjávarbyggðir umhverfis landið. Við skiptingu aflaheimilda milli sveitarfélaga verði byggt á vægi sjávarútvegs, veiða og vinnslu í atvinnulífi viðkomandi sjávarbyggða og hlutfallslegu umfangi innan greinarinnar að meðaltali síðastliðin tuttugu ár. Um þessa skiptingu verði settar nánari reglur að viðhöfðu víðtæku samráði þeirra sem hagsmuna eiga að gæta. Hlutaðeigandi sveitarfélög ráðstafa þessum þriðjungi aflaheimildanna fyrir hönd þeirra sjávarbyggða sem þeim tilheyra. Sveitarfélögin geta leigt út aflaheimildir eða ráðstafað með öðrum almennum hætti á grundvelli jafnræðis en þeim er einnig heimilt að verja hluta aflaheimildanna tímabundið til að styrkja hráefnisöflun og efla fiskvinnslu innan viðkomandi byggðarlaga. Þannig gætu skapast tækifæri til að efla vistvænar veiðar, styrkja staðbundna báta- og dagróðraútgerð, gæta hagsmuna sjávarjarða og auðvelda nýliðun og kynslóðaskipti í sjávarútvegi. Óheimilt verði að framselja byggðatengdar aflaheimildir varanlega frá viðkomandi sveitarfélagi. Kjósi sveitarfélögin að innheimta leigugjald fyrir aflaheimildirnar renna tekjurnar til viðkomandi sveitarfélags.
Síðasti þriðjungur innkallaðra aflaheimilda á ári hverju verði boðinn þeim handhöfum veiðiréttarins sem innkallað er frá til endurleigu gegn hóflegu kostnaðargjaldi á grundvelli sérstaks afnotasamnings til sex ára í senn. Samningnum fylgi sú kvöð að heimildirnar verði aðeins nýttar af viðkomandi aðila. Ráðstöfun þessa hluta aflaheimilda verði tekin til endurskoðunar áður en 20 ára innköllunartímabilinu lýkur.
C. Atvinnuréttindi sjómanna og byggða, grunnmið og sjálfbær þróun
Rétt er að skoða hvort liður í því að koma til móts við álit mannréttindanefndarinnar geti verið að skilgreina einhvers konar atvinnuréttindi sjómanna eða fiskimanna jafnt sem byggða og tengja það lámarksaðgangi að auðlindinni. Slík atvinnuréttindanálgun er vel þekkt úr öðrum atvinnugreinum og einnig í sjávarútvegi sums staðar erlendis. Vænlegast gæti verið að þróa slíkt fyrirkomulag með því að heimila t.d. smábátaveiðar á sumrin á grunnslóð, að sjálfsögðu með nauðsynlegum takmörkunum til að tryggja fiskvernd og að uppfylltum ströngum öryggisskilyrðum. Upprennandi fiskimenn gætu síðan á grundvelli þess að hafa sannað sig á þennan hátt öðlast skilgreind og viðurkennd atvinnuréttindi og tiltekna hlutdeild í, eða lámarksaðgang að auðlindinni. Með því að atvinnuréttindi einstaklinga og byggða væru tryggð mætti hugsanlega tengja slíkt veiðifyrirkomulag við þróun svæðisbundnari fiskveiðistjórnunar og verndunaraðgerða í samræmi við hugmyndafræði sjálfbærrar þróunar. Það gefur auga leið að allar slíkar breytingar yrði að gera að undangengnum og samhliða stórefldum hafrannsóknum.
D. Auðlindagjald
Í gegnum auðlindagjald eða veiðigjald geta vissulega margs konar útfærslur á stýringu komið til álita í þessu sambandi. Auðlindagjald sem slíkt leysir þó ekki þann meginvanda sem bent er á í áliti mannréttindanefndarinnar heldur verður það aðeins gert með því að innleiða nauðsynlegt jafnræði í því fyrirkomulagi sem er grundvöllur gjaldtökunnar. Því er ekki fjallað frekar um það hér.
